泰华智慧刘海明：数字城管和网格化社会治理模式的现状与趋势

　　中国快速的城市化进程和社会结构的巨大变化，给城市管理和社会治理提出新的要求。“网格化”在城市管理和社会治理信息化建设领域快速发展，逐渐形成数字城管网格化模式和网格化社会治理模式。两种模式各具特点，但是单独平行发展存在不少问题。两种模式的相互融合应成为网格化服务管理创新发展的趋势。

　　网格化本质是一种管理手段，所有的网格化管理基本都围绕着发现问题、派遣问题、处置问题、绩效考评等关键点来展开。在具体的业务实践中，如何发现问题、派遣问题、组织业务流程，不同的业务场景在回答这三个问题的具体实践中，因地制宜，形成了各式各样的管理模式，虽然模式众多，但这些网格化管理模式从本质上来看都是两种典型的网格化管理模式的局部创新，随着新技术的应用、精细化管理的深入实践、管理对象和管理范围的不断扩展，两种网格化管理模式最终应走向统一。

　　一、两种典型的网格化管理模式产生的现实背景

　　（一）数字城管“自上而下，统一发现、集中派遣、监管分离”的网格化管理模式产生背景

　　首先，进入21世纪以来，中国一直处于前所未有的城市快速发展时期，中国城市化率平均每年提高1.1个百分点，2001年，全国城市化水平37.66%；2011年，全国城市化水平达到51.27%。中国城市化的快速发展，造就了世界城市建设史上扩展最快的造城运动，形成了世界上规模最大的城市群，流动人口不断增加，各类公共设施的专业化程度日益提高，公共安全隐患不断增多，管理控制的难度加大，城市管理面临的问题激增。城市管理水平落后于城市建设和城市化进程，城市管理理念、管理方式、管理手段落后，与现代化城市管理标准存在较大差距，以突击、运动式管理为主要特征的粗放式管理模式仍然较普遍存在。其次，现代城市管理涉及园林、环卫、执法、道路、交通、治安、消防、国土、公安等众多领域，需要设立多个管理机构，我国主要依靠专业化部门进行城市管理，这些部门通过自上而下的途径进行指挥，部门间沟通、交流、合作较少。由于城市管理相关领域机构众多，有些管理对象的职责归属没有划分清楚，有些管理区域边界没有界定明确，特别是同一个市政设施多个部门都在使用的情况，有些管理对象没有划分到任何一个业务部门，职能交叉、管理真空现象始终存在，各部门遇到有利可图的事情抢着要，遇到无利可图的事情互相推诿、躲避，工作推诿扯皮、管理越位、互相掣肘现象严重。再者，城市管理相关部门各自为政、分别实行垂直管理，各部门既是管理者、监督者，又是考评者，监管不分离，缺少独立的绩效考核机制。在这种情况下，各部门的基层机构都倾向于“报喜不报忧”，遇到问题尽量瞒报、漏报，导致城市管理部门无法获取反应城市管理实际情况的数据，难以发现和识别城市中的新问题，更谈不上有效诊治。由于缺乏有效的激励和评价机制，有些城市管理部门的工作人员漠视公共利益，对市民抱怨和社会投诉无动于衷。有些城市管理人员不仅背离公共利益，甚至成为强势利益集团的代言人，严重损害城市管理的公信力。最后，进入21世纪，宽带网络技术，特别是移动互联网技术迅速发展成熟，为文本、图片、语音、视频等数据采集、传输奠定了网络基础。同时，地理信息技术、GPS技术的发展、成熟和广泛应用为城市管理问题的精确定位、可视化提供了有力支撑。另外，数据库技术的发展，特别是分布式数据库、数据仓库、数据挖掘等技术的发展，为大量的城市管理问题的存储、决策分析提供了可能。最后，数据汇聚融合技术为多信息源、多部门的系统、不同类型的信息平台进行连通、协同提供了重要的数据处理技术基础。

　　在这种时代背景下，2004年北京市东城区首创“万米单元网格”的城市管理模式，并以信息化的建设和运行推动城市管理创新。建立了“自上而下、统一发现、集中派遣、监管分离”的城市管理模式。通过责任网格划分、部件普查、职责确权等工作，明确各责任部门的管理对象和管辖范围，最大程度上减少扯皮；通过建立专职的监督员队伍进行问题的主动发现；通过设置专职派遣员，对上报的问题进行分析，确认每个问题的责任归属，特别是对存在歧义的问题，负责协调各部门进行协商沟通，让每个问题的处理都有明确的责任部门，避免问题无人认领，无法解决的情况。

　　（二）网格化社会治理“自下而上，层层上报”管理模式产生背景

　　首先，以单位为管理单元的社会管理体制失灵。改革开放以后，我国社会开始由社会主义计划经济向社会主义市场经济转型，由农业社会向工业社会转型，整个国家的工业化、信息化、城镇化、市场化深入发展，经济生活发生了广泛而深刻的变化，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，“单位人”逐渐转变为“社会人”，非公有制经济的发展为社会增加了效率与活力，同时以单位为基础的社会保障机制随着计划经济的消退已经逐渐解体，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵，这迫切需要加强和完善基层社会管理和服务体系。

　　其次，大规模人口流动迁徙、社会治理面临挑战。我国人口在城乡与其他不同地区之间的流动更加频繁，2005年全国流动人口1亿人，2010年全国流动人口上升到2亿人，人口流动有几个显著特点：全国东、中、西部之间和各省市区范围内的跨区域的大规模人口流动；农村人口就近向城镇和从内陆、边远地区农村向沿海大中城市的农村向城市大规模人口转移；人口流动以短期的外出务工经商为主，逐渐转变为长期在就业地居住。随着人口流动进程加快，农民工在城市就业、收入、住房、子女教育、社会保障、城市融入等方面都存在着不同程度的困难，同时带来的留守儿童、空巢老人问题也越来越多，为社会治理提出了前所未有的挑战。

　　第三，意识形态多样化，社会治理难度加大。在全球化趋势持续高速发展的大背景下，多种文化交流交融，人们思想空前活跃，国内外各种思想的冲击使得人们的价值取向更加多元化，人民的参政意识、民主意识、法制意识、维权意识、监督意识明显增强，人们的独立性、选择性、差异性明显增强，自信、包容、多元观念逐渐树立，但也出现了集体观念淡薄、公德意识弱化、极端个人主义思想抬头、盲目崇外、追求“西化”和所谓“普世价值”的思潮等问题。由此带来的社会问题不断增多。民众的利益诉求逐渐多元化，复杂的利益纠纷交织在一起时常演化为激烈的群体性冲突。

　　总之，我国社会的开放性、流动性的增强，使得整个社会充满活力的同时，也使社会治理的难度明显增大。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。自此，网格化在国家政策的鼓励下大范围推行。各地根据自己的情况陆续建设了自己的网格化社会治理信息化平台，因为网格化社会治理具有明显的行政层级关系，且治理重心在基层，逐渐形成了“自下而上，层层上报”的网格化管理模式。

　　二、两种典型的网格化管理模式存在的问题及其原因分析

　　（一）“数字城管”网格化管理模式问题及成因

　　1.适用范围狭窄，有待扩展。数字城管“自上而下，统一发现、集中派遣、监管分离”的网格化管理模式，自始至终主要由住建部一个部门在进行推广，数字化城市管理信息系统系列标准也都是由住建部牵头编写。各地市住建部所领导的部门主要是城管执法部门，各地数字城管主要由各地城管部门负责建设和运行。和城市管理有关的其他部门，比如：交通、公安、国土等部门与城管部门平级。城管部门很难协调这些相关部门进行城市管理的相关工作。导致国内大多数城市仅仅将数字城管作为市容市貌、市政设施、环境卫生、城管执法等领域的信息化系统。也就是“小城管”的职能范围。

　　2.管辖范围仅限建成区域的公共区域。各地数字城管在进行建设时，数据普查范围主要围绕建成区的公共区域，这就为数字城管系统后续的运行限定了范围，农村区域和封闭的小区、学校、企业单位不在管理范围内。例如：2020年昆山市数字化城管城市部件普查项目要求对主城区办事处管辖范围内未普查的约25公里道路和主城区办事处约84平方公里管辖范围内公园、广场、开放小区等开放区域进行城市部件数据普查及入库；2021年香洲区城市部件普查服务采购项目，普查范围为香洲区梅华街道办、翠香街道办、香湾街道办等10个镇街，面积约88平方公里，不含封闭小区、学校、工厂、企事业单位内部等相对封闭区域。

　　3.项目建设投入较大。2019年临沂市数字化城市管理中心信息采集服务外包项目中标价为753万多（不含设备终端的采购费用）。2019年太原市数字化城乡管理指挥中心数字化城市管理信息采集公共服务中标价为441万多。2021年郴州市城市管理综合调度中心数字城管信息采集服务外包项目中标价为828万多。杭州市2021至2022年度数字城管信息采集项目（西湖区、西湖风景名胜区标项）两个标项的中标价为1213万。这种大额度的经费投入，如果没有充足的财力支持，会成为城市管理工作的沉重负担，特别是对于中西部偏远地区的中小城市来说，更是不现实的事情。特别是这些费用需要每年持续投入。

　　4.案件流转主要靠人工进行分发，受理、派遣环节容易形成瓶颈。数字城管“自上而下，统一发现、集中派遣”的管理模式，势必造成事项的受理和派遣节点成为瓶颈。以德州数字城管为例：每天两名派遣员值班，一天8小时工作制，平均每天需要派遣的事项500条左右，派遣员针对每条事项既要详细阅读事项的全部情况，又要准确判断事项的归属部门进行派遣，同时对于那些疑难、归属部门不明确、互相推诿扯皮的事项，需要花更多的精力去核实、确认、组织相关部门协商。如果增加派遣员，势必增加监督中心的人力成本。而且事项的逐渐增加，可能会增加更多的派遣员。

　　（二）“网格化社会治理”管理模式问题及成因

　　1.没有形成标准的事项清单。数字城管通过“数字化城市管理信息系统第2部分：管理部件和事件”“数字化城市管理信息系统第8部分：立案、处置和结案”等相关国标标准，对数字城管系统管理部件和事件的分类、编码、数据要求、专业部门编码规则以及管理部件和事件类型扩展规则进行了详细规定，并且对数字城管的案件立案、处置和结案标准，案件分类依据和工作时限、管理要求、应用要求及智能化拓展应用进行了详细规定。但网格化社会治理信息化尽管开展了很多年，也有相关国家标准（例如《城乡社区网格化服务管理规范》）进行规范，但是，自始至终没有形成一个统一的网格化社会治理事项管理清单，这就导致各级网格化社会治理平台在进行系统对接的时候没有统一的标准可遵循，对接难度大，甚至变得不可能，给网格化社会治理信息化的扩展带来很大的阻碍。

　　2.监管不分离。网格化社会治理的网格员主要以镇街、社区体制内的基层力量为主，同时负责事项的发现、上报和处理，基层干部为了表现成绩、掩盖过失，往往报喜不报忧，大事不报，小事不断，上级领导通过网格化社会治理平台看到的数据，都是些不痛不痒的小问题，无法反应基层社会的真实情况和老百姓的心声，有效进行社会治理更无从谈起。

　　三、两种典型的网格化管理模式的实践探索和创新

　　（一）“数字城管”网格化管理模式探索和创新

　　1.让市民参与城市管理。全国各地陆续建立自己的“随手拍”“全民城管”微信公众号、微信小程序、App等群众版城市管理应用平台，市民可通群众版城管应用平台进行问题咨询、投诉、日常城市管理问题的上报。例如：2014年，湖南省长沙市城管“市民随手拍”软件上线，上传照片可获奖励，市民将随手拍下的“环境卫生、市容秩序、私搭乱建、井盖缺失”类问题照片用手机上传发送至数字城管平台，平台在进行核实、立案后，将给予市民手机话费充值奖励，奖励金额2—100元/条不等；2018年，河北省沧州市全民城管App正式上线运行，开启沧州市民通过手机“随手拍”对城市管理问题进行举报的新模式；2019年10月9日，山东省日照市城市管理市民“随手拍”正式上线，日照市民发现身边的城市管理问题，只需动动手指，通过“日照微城管”微信服务号“随手拍”程序把问题拍照上传，就会有责任部门及时处置；2021年5月，山东省德州市城市管理局邀请广大市民关注“全民城管”微信平台，共同参与城市管理，形成“人人都是城管员”的新局面。

　　2.数字城管进社区、进农村。广东省珠海市从2017年2月28日起，对全市157个村进行了数字城管业务终端的安装，在全国率先把数字化城市管理的服务延伸到农村，让村民享受到市民的待遇，实现城乡共融、城乡共美，全面提升了农民的生活幸福指数；自2020年4月1日起，河南省许昌市中心城区单位小区庭院将纳入数字城管范围，以持续深化全国文明城市创建，打造干净、整洁、有序、满意的城市环境。2021年4月28日，《住房和城乡建设部关于巩固深化全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动的通知》提出：建立城管进社区工作机制，依托城市运行管理服务平台，促进城市管理服务下沉，及时解决社区内城市管理领域违法违规问题。

　　3.人工智能助力数字城管智慧化转型。为了控制监督员队伍的规模，减少数字城管运行成本，全国各地都在探索利用人工智能技术代替人工进行占道经营、店外经营、违规户外广告、打包垃圾、乱堆物堆料等常见、高发问题的发现等应用。2020年，浙江省绍兴市综合执法局智慧城管视频监控智能化应用项目建成并投入使用，该项目以提升系统可视化应用、精细化感知、智能化应用为目的，在共享更多“雪亮工程”视频监控资源的基础上，增强了特定场景下的自动抓拍和智能分析能力。

　　4.自动派遣的应用。为了减少派遣员的工作量，有效缓解派遣工作的瓶颈效应，基于精细化的事部件类型和权属清单实现事项的自动派遣，把人的精力节省出来重点进行疑难问题的协调。2019年，重庆市江北区智慧城管系统实现对58类城市常见问题的智能采集、一键批转、自动派遣、智能核查、智能结案。2021年，山东省青岛市李沧区数字城管通过实现自动派遣功能，节省案件流转时限、精简内勤转办人力、提高转办准确率、提升案件处置效率。

　　（二）“网格化社会治理”探索和创新

　　1.群众版社会治理平台的应用。为了组织动员广大人民群众参与到社会治理中来，和数字城管的推广一样，全国各地区通过建立微信小程序、微信公众号、社会治理App等，接受广大基层群众的咨询、投诉、建议以及社会治理相关问题的上报。2015年，贵州省贵阳市南明区二戈寨社区积极向辖区居民推广“筑城微治”微信服务号，鼓励居民参与社会治理、反映身边事件，成为协助居委会开展工作的“千里眼”和“顺风耳”。2019年江西省上饶市在打造共建共治共享基层社会治理格局的过程中，以“上饶公众”App专业版、公众版为支撑，搭建社会化参与平台，激发社会化参与热情，畅通社会化参与，推动社会多方共同参与社会治理。

　　2.人工智能助力社会治理。通过建设视频智能分析平台，集成社会治理领域常见问题的算法，并与网格化社会治理系统进行集成，能够有效缓解网格员的工作压力、加大社会治理相关问题的发现力度。2020年，江苏省张家港市社会综合治理网格化联动指挥平台系统中接入“慧眼达”智能视频机器人，对社会治理中的常见问题进行自动抓取和智能分析，并生成案卷，推送至系统，再由联动中心工作人员进行受理、派遣、处置和反馈，可实现24×30全时段自动巡检、系统自动取证留档，使得工作效率大幅提高。

　　3.网格管理员机制。以山东省济南市章丘区网格化社会治理为例，除了在基层设立网格员外，为了加强对基层工作的有效监督，在区县一级设立网格管理员队伍，对街镇进行定期和不定期的抽查，网格管理员依照在各街镇发现的问题对街镇实行减分制，同时在网格化平台中增加事项抽检机制，网格管理员对基层网格员上报的事项进行抽查，从上报案件的准确程度、是否重复上报、是否有意义、是否真实反映群众的困难等角度去衡量。网格管理员机制是对基层管理工作的一个有效鞭策。

　　4.服务下沉。仍以章丘网格化社会治理平台为例，通过组建网格管家服务群，推动公安、供电、市场监管、公共事业、环卫、园林绿化、人民调解员、法律顾问等区直部门、镇街力量、社会组织等下沉到网格，围绕群众的“所需、所求、所想、所盼”实施“精准管+精细服”，通过设置网格小循环、镇街中循环、区级大循环三站式办件流程，网格员上报事件时，可一键推送给相关群管家，能在群内解决的立即解决，解决不了的再逐级上报处理，建立了从提报、受理、转办、办结、反馈、评价、考核的全流程、闭环式的办件模式。

　　四、结论与讨论：两种模式的融合发展

　　无论是数字城管“自上而下，统一发现、集中派遣、监管分离”的网格化管理模式还是城乡网格化服务“自下而上，层层上报”的治理模式，本质上都是通过网格划分、责任确权，明确管理内容、管理范围，通过人工或自动化的方式快速发现问题、派遣问题、处理问题，让管理工作更高效，让老百姓更满意。两个网格化平台融合为一体，能够同时提供城市管理和社会服务。而且从技术上来看。对两套网格化管理平台进行管理对象和业务流程的融合是可行的。无论基于数字城管系统，在“数字化城市管理信息系统第2部分：管理部件和事件”规定的管理对象基础上进行扩展，增加便民服务、风险排查、安全监管、矛盾化解等社会治理管理内容，还是在网格化社会治理系统的基础上扩展城市管理类相关的管理对象，现在的技术是完全可行的。另外不管是基于数字城管系统扩展“自下而上，层层上报”的事项办理流程还是基于网格化社会治理系统扩展“自上而下，统一发现、集中派遣”的事项处理流程，技术实现上都不存在问题。

　　从数字城管和网格化社会治理两种管理模式的实践探索和创新方向上看，二者有融合的趋势。数字城管和网格化社会治理都在探索通过人工智能的手段代替网格员问题采集的工作。而网格化社会治理增加“网格管理员”的机制，与数字城管的监管分离实践发挥了相同的效应。数字城管进社区、进农村的探索实际上也是一种从城市管理领域向社会治理领域延伸的探索。数字城管和网格化社会治理都在探索通过建立公众版信息化平台参与城市管理或社会治理，让社会力量参与到城市管理和社会治理中来。随着城市管理和社会治理的发展，两者之间的界限越来越模糊。而且在进行智慧城市项目建设的同时，一般都会建设集城市大数据运营、城市规划、综合管理、社会治理、应急协同指挥等功能于一体，跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务的综合协同管理和服务平台。从国内网格化实践经验上看，有网格化社会管理系统和数字城管系统融合的成功案例。如湖北省荆门市2012年6月底上线试运行的网格化社会管理和数字化城市管理信息系统，是由荆门市城管局和政法委共同牵头建设，按照“资源同享、高效共管”的要求，将城市管理、社会管理、交通管理、治安管理四方面内容纳入其中，荆门的网格化社会管理系统和数字城管系统是统一规划、统一设计，同步建设、同步使用的，实现了两种网格化管理模式的高效融合。

　　责任编辑：广汉