网格化如何融入城市治理现代化——以上海市城市治理探索路径为例

　　探索社会治理模式，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路，不仅是关系上海发展的大问题，也是习近平总书记交给上海的一项重要任务。

　　2014年，习近平总书记在参加上海代表团审议时指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，加强城市常态化管理，狠抓城市管理顽症治理。同年，上海将创新社会治理、加强基层建设，列为市委“一号课题”，各类文件相继出台。上海在依托多年城市管理实践和经验的基础上，又开启了探索社会治理模式的新征程。

　　本文主要分三部分来介绍：上海网格化的发展历程简述、上海城市运行“一网统管”的基本情况、未来发展的思考。

　　上海网格化的发展历程

　　上海市网格化的发展可以分为三个阶段：2005年~2008年是第一阶段，这一阶段主要是市区两级管理平台的建设，2009年~2012年向各区不断拓展延伸；2013年~2016年是第二阶段，主要是上海市“1+6”文件（“1”是《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，“6”是涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者的6个配套文件）的出台，市区街镇三级网格化管理机构和平台，2017至2020年，各区探索精细化管理；2020年至今是第三阶段，是在城市运行“一网统管”基础上的创新发展。

　　截至目前，上海市网格化管理已覆盖16个区、6340平方公里行政区域、涉及街镇215个，其中包括105个街道、107个镇等。另外还有16个区县，为了方便网格化管理而单独划分出来的工业区、开发区、管委会等区，共划分万米网格44558个，责任网格5386个，采集城市部件1488万余个。

　　体制机制不断优化

　　第一，体制机制建设。上海市成立了数字化城市管理中心，各区都成立了区网格化管理中心，解决了人员机构问题。

　　第二，管理标准建设。全市统一的管理内容分类、统一的管理流程、统一的责任网格划分方式，解决了工作标准的一致性问题。

　　第三，技术平台建设。在一个技术标准和管理要求下，建成了市、区县、街镇三级平台和四级村居工作站，极大地提高了信息流转的效率，并且全市网格化管理人员在统一的一张地图上开展工作，解决了没有高效技术手段的问题。

　　从监督和评价角度，上海市要求，市数字化城市管理机构，应当对区、县、城市网格化管理工作进行监督检查；区县城市网格化管理机构应当对本行政区域行政管理部门和公共服务单位的处置工作定期进行评价，并将结果报区县人民政府。

　　制度设计不断加强

　　2013年上海市关于完善本市区县城市网格化管理体制的意见中提到，要规范机构设置，各区县要在现有城市网格化管理机构的基础上，统一设置区县城市网格化综合管理中心，为区县政府直属的全额拨款事业单位，机构规格相当于正处级。

　　2015年在上海市关于深化街镇体制改革有关问题的通知中提到，加强街道各中心建设，社区事务受理服务中心为街道所属事业单位，城市网格化综合管理中心为街道所属事业单位，主要承担辖区内城市网格化管理的具体事务。

　　监督队伍不断壮大

　　随着网格化的不断发展，上海市监督员队伍不断壮大，其中专职人员3000余人、兼职人员6000余人。

　　2014年上海市人民政府印发《关于深化拓展城市网格化管理积极探索和推进城市综合管理的若干意见》，提出用五年时间，基本建成以城市网格化管理信息系统为核心，与“12345”市民服务热线相衔接，与“12319”城建服务热线相融合，并与其他相关行业管理信息系统互联互通的城市综合管理信息平台；基本建成市、区县、街镇三级管理体系，完善健全标准明确、管理规范、联动高效的城市综合管理监督指挥体系，形成与联勤联动工作机制的有效对接，实现非紧急类城市综合管理领域的全覆盖，全面提升城市管理水平。明确在10大类120种部件、事件管理内容的基础上，继续在公用设施等城市管理领域拓展管理内容，并进一步拓展到食品药品监管等其他管理领域，实现城市综合管理的全行业覆盖。

　　管理内容不断明确

　　什么是城市管理的问题？部件损坏到什么程度？什么事件发生？这些都要有规范化描述，这就是发现问题的标准。

　　发现了问题，首先要明确由谁来处置解决，这就是问题处置的责任主体。

　　而如何才算处理完毕，所花时间多少，解决的质量如何，也要有规范化的描述，这就是处置问题的标准。对此，上海市不断加强标准建设。

　　信息化技术手段不断升级

　　在2015年出台的《上海市城市网格化综合管理标准(试行)》中，特别提到配备信息化技术手段。参照上海市工程建设规范、城市网格化管理信息系统技术规范，建成了上海城市网格化综合管理市、区县、街镇三级管理信息化平台。同时，在全市范围内延伸建设了村居委工作终端，形成了以城市网格化管理信息系统为核心、与12345市民服务热线相衔接、与12319城建服务热线相融合、与其他相关行业管理信息系统互联互通的城市综合管理信息平台。

　　上海城市运行“一网统管”的基本情况

　　什么是城市运行“一网统管”？

　　城市运行“一网统管”是指运用实时在线数据和各类智能方法，及时精准地发现问题，对接需求，研判形势，预防风险。

　　也就是说，要在最低层级、最早时间以相对最小成本解决最突出的问题，取得最佳综合效益，实现线上线下协同高效处置一件事情。

　　城市运行“一网统管”情况梳理

　　●做好城市运行“一网统管”，关键是体制创新。2020年，上海市城市运行管理中心成立，这标志着三级承运机构体系基本形成，这是上海“城市运行一网统管”的具体执行者和牵头方。

　　●三级平台定位。其中对三级平台的定位是这样的：市级平台要抓总体、抓大事，为全市“一网统管”建设提供统一规范和标准，完善市级重大事项现场指挥处置功能；区级平台要发挥枢纽支撑功能，强化本区域个性化应用的开发和叠加能力，为区级和街镇网格实战应用，提供更多有力保障；街镇平台要抓处置、强实战，对城市治理具体问题及时、妥善处置，对重点难点问题开展联勤、联动。

　　●完善指挥体系框架。发挥区级承运中心在城市治理过程中的枢纽作用，牵头负责城市日常管理指挥构架，将区政府总值班室、应急指挥、市民热线、网格化管理等工作力量融合联动。也就是说，应急战时管理指挥构架，由各区应急管理局或相关职能部门牵头确定。

　　大值守工作机制，区级重点保障部门和单位，如应急、消防、公安、交通、城市管理、房管、市场监管等，要参与区域运行大厅的日常值守工作。

　　同时，城市运行“一网统管”中需要坚持条块结合、以块为主的工作思路。各区城运中心代表“块”发挥综合性和枢纽性作用，而网格化管理是综合性管理中的重要组成部分。各界运行管理部门代表“条”发挥专业性行业管理的作用。

　　城市运行“一网统管”先行区经验介绍

　　徐汇区是上海市城市运行“一网统管”先行区，其主要做法可以概括为“一梁四柱”：

　　“一梁”即在区域城运中心的统筹协调下，区行政服务中心、区城市网格化综合管理中心、区域大数据中心三位一体运行，“四柱”即大平安、大建管、大市场、大民生四大城市治理领域深化应用。

　　对未来发展的思考

　　目前网格化管理中存在的问题

　　目前网格化管理中，主要的问题表现在三个方面：

　　第一，网格化管理边界不清，大包大揽，基层的监督员负担较重。这个问题具有普遍性，很多城市现在网格化的部件、事件内容非常之多。大家给予了网格化很大的希望，感觉什么事情都要管，导致基层的监督员负担很重。

　　第二，重信息化项目建设，轻政府管理配套支撑，技术和管理相互不适应。信息化、城市智能化是发展的方向，也是一个很好的技术手段，但是在建设过程中间，普遍存在重点关注技术突破、轻视管理支撑的情况。现在管理体制机制不配套，或者说还跟不上技术手段的发展，难以支撑现在网格化平台运行的需要。技术手段有了，管理体制机制没跟上，手段再好也难用好。这个问题需要引起高度重视。

　　第三，缺少到现场深入研究调研。现在有了信息系统以后，城市管理部门的工作人员偏好在屏幕前点击鼠标，没有精力再到现场去深入调查研究，久而久之，工作作风可能会产生问题。

　　城市管理的核心在于发现问题和解决问题，而这些事情必须是要到现场去的。信息化手段，只是提高效率的工具，真正发现问题、解决问题，更多还是要靠人到现场去，坐在电脑前有一些复杂的深层次的问题，是发现不了的；坐在电脑前，现场究竟处理得好不好也是不知道的。

　　以上三个方面问题如果不及时解决的话，可能会影响我们未来的城市运行，或者说网格化管理、综合管理的进一步的良好发展。

　　网格化管理需要处理好的三个关系

　　第一，处理好“综合管理”和“专业管理”之间的关系，这是职能定位工作边界的问题。

　　城市管理有专业管理和“块”上的综合管理之分，既要各司其职，也要互相衔接。专业管理和“块”的管理必须是条块结合，以块为主，这个职能定位、边界要在日常的工作中加以划分清楚。

　　第二，处理好“眼前信息项目建设”和“长效管理机制建立”之间的关系，这是投入产出、实战管用的问题。要解决这个问题，我们信息化建设需要加快速度，需要科学建设，同时管理机制、管理体制要同时进行展开。一旦信息化项目建设成功，管理体制机制就能跟上，这个关系是两只手的关系，两手都要硬。只有这样，发展才是科学的、有效的。

　　第三，处理好“看屏幕”和“跑现场”之间的关系，这是工作作风、基层减负的问题。要深刻认识城市管理重在现场，看屏幕只是为了掌握信息。要核准信息、分析信息，必须要跑现场。特别是处理问题的时候，要和基层的干部群众在一起，大家在现场对一些复杂的问题认真排摸、商量，然后综合协调并及时解决。只有这样，解决问题才是及时的、科学的、高效的。

　　责任编辑：广汉